Af Jørn Ulrick Moos[1]

Teknologisk Institut, Erhvervsanalyser

2000-01-18 

 

 

Dansk strategi for bæredygtig udvikling – en national Agenda 21

 

1. En mangetydig opgave

Udtrykket ”national Agenda 21” forekommer for første gang i en dansk regeringsudmelding i forbindelse med udgivelsen af ”Natur- og Miljøpolitisk Redegørelse 1999”.

 

Hidtil har Agenda 21-konceptet her i Danmark været forbeholdt lokale, folkeligt bårne indsatser for bæredygtig udvikling - den såkaldte ”Lokal Agenda 21”. Kampagnen for Lokal Agenda 21 har kørt siden efteråret 1994, anført af Miljø- og Energiministeriet og har bevirket at 70 % af kommunerne og amtskommunerne ved udgangen af 1998 var i gang med Lokal Agenda 21 – på stærkt varierende ambitionsniveau, men dog generelt med fortsat udbredelse af og udvikling i konceptet sammenlignet med den tidligere statusopgørelse fra udgangen af 1996.

 

På FN’s opfølgningskonference i 1997 – fem år efter Rio – rettedes en opfordring til alle medlemslandene om senest i 2002 at have udformet nationale strategier for bæredygtig udvikling med udgangspunkt i Agenda 21-deklarationen fra Rio. Danmark har naturligvis vedkendt sig sit medansvar for den fælles globale opfølgning og har nu i forbindelse med den netop udgivne Natur- og Miljøpolitiske redegørelse udmeldt sin intention om at udforme en national strategi for bæredygtighed inden 2002. Der er i redegørelsens kapitel 36 givet en nærmere beskrivelse af baggrunden for og intentionerne med det kommende strategiarbejde, hvis sekretariat er henlagt til Miljø- og Energiministeriet.

 

Den her stillede opgave er langt fra entydig. Der er mange veje at vælge imellem, og regeringen sidder på helt kort sigt med den udfordring at anlægge en frugtbar opgaveløsningsstrategi. Dette oplæg er ment som en konstruktiv kommentar hertil.

 

2. De projektkritiske valg omkring bæredygtighed og udvikling, tematisering og organisation

 

Bæredygtighed

Natur- og Miljøpolitisk Redegørelse 1999 er sig klart bevidst at bæredygtighed i Agenda 21-forstand dækker langt videre problemstillinger end natur og miljø. Et par citater til illustration heraf:

 

”Bæredygtig udvikling omfatter alle aspekter af samfundsudviklingen (…).”

 

”Bæredygtig udvikling indeholder en miljømæssig, en økonomisk og en social dimension.”

 

Dette rejser et grundlæggende spørgsmål for det igangsatte projekt: Er det reelt en ”Generalplan Danmark” der skal udarbejdes inden 2002? Eller skal der anlægges et snævert sigte, hvor miljø og natur fortsat er omdrejningspunktet, men hvor afledte eller tilknyttede sociale og økonomiske aspekter systematisk inddrages – reelt en opdateret Natur- og Miljøredegørelse, men med yderligere udbygning af relevante sociale og økonomiske analyser?

 

Ser man på andre landes varierende forståelse af Agenda 21’s holistiske koncept (kravet om samtænkning af miljø, økonomi og sociale forhold), gives der ikke noget entydigt svar på det ovenfor stillede spørgsmål. Man finder eksempelvis forståelser af typen:

 

Man kan ikke forbyde skovrydning, der truer lokalbefolkningen på levebrødet, uden at give økonomisk kompensation eller samtidig åbne op for alternative udviklingsmuligheder.

 

Denne samtænkning af miljø og økonomi betyder, oversat til danske forhold, at man ikke uden kompensationer bør pålægge erhvervslivet miljørestriktioner, der truer konkurrencekraften og kan lukke store arbejdspladser. Men kan tanken oversættes således? Eller er dette dogme - og i øvrigt store dele af Agenda 21’s tankegods - møntet på overlevelsesøkonomier i den tredje verden og dermed ikke umiddelbart anvendelig i et højt industrialiseret samfund? I givet fald, hvad er da en operationel dansk forståelse af Agenda 21’s holistiske tankegang?

 

En i Agenda 21-sammenhæng ofte benyttet forståelsesramme for bæredygtighed udvikling er:

 

Øget livskvalitet inden for økologisk acceptable rammer.[2]

 

Denne forståelsesramme er videre end den Brundtlandske, der fokuserer på bæredygtig ressourceudnyttelse (”en udvikling som opfylder de nuværende generationers behov uden at bringe de fremtidige generationers muligheder for at opfylde deres behov i fare”). Livskvalitet som fokuspunkt for bæredygtighed åbner for en bredere tematisering end den Brundtlandske afgrænsning og har nok også en videre appel i befolkningen.

 

Det må i denne sammenhæng erindres at den ressourcefokuserende Brundtlandske definition af bæredygtighed er formuleret fem år inden tilblivelsen af Agenda 21 og derfor ikke helt rammer Agenda 21’s bredere samfundsorienterede tilgang, herunder vægtningen af de participative processer.

 

På linie med den vide forståelse af bæredygtighedsbegrebet ligger statsministerens kommentar til et oplæg fra ugebrevet ”Mandag Morgen” (nr.15/99) om værdier og demokrati ved overgangen til det 21. århundrede. Statsministeren udtaler bl.a.:

 

”Vi er i gang med at udvikle et bæredygtigt samfund, som vi alle er en del af – og alle har et medansvar for. Bæredygtig udvikling ikke alene for miljøet, for økonomi, men også for mennesker (…). Foregangslandet Danmark, som bygger på de menneskelige værdier, er en kolossalt attraktiv opgave for det 21. århundrede. For mig indebærer dette projekt en ny harmoni – en bæredygtighed, der på én og samme tid omfatter mennesker, miljø og økonomi.

 

Statsministeren understreger omkring det menneskelige (sociale) aspekt at det ikke som for 100 år siden udelukkende drejede sig om omfordeling fra de rige til de fattige, men nu også om at ”..skaffe plads til alle dem, der hidtil ikke har haft muligheder for en indsats i samfundet, på arbejdsmarkedet – i fællesskabet.”

 

Eksempler og spørgsmål inden for bæredygtighedsproblematikken er legio og skal ikke forfølges videre i dette oplæg. Blot skal konstateres at Agenda 21 og det tilknyttede bæredygtighedsbegreb rummer en mangetydighed, som man kan vælge at anskue enten som uhensigtsmæssig - og derfor lukke den ved fornødne ekspert-præciseringer fra de projektansvarliges side, eller som frugtbar – og derfor lægge op til en bred indledende debat om hvad der i dansk national sammenhæng skal forstås ved bæredygtig udvikling, hvilke temaer der er kritiske, og hvilke mål man burde sætte sig.

 

Det er umiddelbart indlysende at denne debat ikke blot kan føres mellem eksperter, men samtidig må få et mere alment værdiladet, og dermed politisk præg; debatten kan derfor kan vise sig vanskelig at styre. Imidlertid vil en sådan debat- og afklaringsfase være helt i overensstemmelse med Agenda 21’s indbyggede processtrategi, sigtende mod en bred folkelig inddragelse i Agenda 21’s konsultationer og beslutninger.

 

Meget taler således for at vælge den sidstnævnte synsvinkel – at anse uklarheden omkring begrebet bæredygtighed for frugtbar. Det fører naturligt til at indlægge en indledende offentlig debat- og afklaringsfase i projektet, fx i form af konferencer – fysiske og virtuelle -, kronikker,  stilekonkurrencer i skolerne, udskrivning af præmiekonkurrence blandt forskere og eksperter samt debatter i radio og tv med deltagelse af politikere og NGO’er. 

 

En sådan fase vil give et godt grundlag for en specifik dansk fokusering og afbalancering af bæredygtighedsproblematikken i løbet af det kommende år – ikke nødvendigvis i konsensus mellem alle parter, men dog med udsigt til bredere engagement og opmærksomhed.

 

Alternativet vil være at gå direkte efter bolden, dvs tage udgangspunkt i de temaer og stikord der allerede er indeholdt i Natur- og Miljøredegørelsens kapitel 36, identificere de relevante aktører, forsyne dem med kommissorier og give signal til kick off. Det kan umiddelbart forekomme mest effektivt og med mindst udsigt til bøvl. Risikoen herved er dog at projektet med denne tidlige tilskæring får et elitært-teknokratisk præg, og at chancen for at inddrage nye visioner og kreative vinkler forpasses, samtidig med at projektet aldrig fanger opmærksomheden i den bredere offentlighed; Hr. og Fru Mortensen opdager det aldrig.

 

Udviklingsvisionen

Der kan undertiden være en tilbøjelighed til at fokusere på det første ord i begrebet ”bæredygtig udvikling” og lade resten passe sig selv. Konsekvensen heraf bliver let at debatten overtages af mørkemændene, og at processen ensidigt fokuserer på behovet for bremsende og modificerende mekanismer, samtidig med at man forpasser chancen for at sætte en legitimerende og dynamiserende udviklingsvision i spidsen.

 

Spørgsmålet er imidlertid hvilken udviklingsvision der kunne sættes i spidsen. Umiddelbart tegner der sig to muligheder:

 

·        Danmark som økologisk eksperimentarium og foregangsland, en vision der blev lanceret allerede i forbindelse med den tidligere Natur- og Miljøredegørelse fra 1995, og som meget vel kan trækkes frem igen og forstærkes.

 

·        Danmark som bæredygtigt videnssamfund - en mere omfattende vision, men i pagt med regeringsudmeldinger fra efteråret 1999. Regeringen har eksempelvis - med afsæt i visionen om videnssamfundet - igangsat en strategiudarbejdelse for den erhvervsmæssige udvikling. Erhvervsstrategien skal i tillæg til sit grundtema sigte mod social balance og miljømæssig bæredygtighed. Strategioplægget skal foreligge i februar 2000 og vil i givet fald efterfølgende kunne indarbejdes i en endnu bredere national strategi for bæredygtig udvikling. Videnssamfundet har stærke miljømæssige og sociale implikationer og kan derfor meningsfuldt fungere som motor for national bæredygtig udvikling.

 

Den specifikt danske tematisering

Bortset fra den foran behandlede begrebs- og værdimæssige mangetydighed må det erindres at en national dansk Agenda 21 jo i global sammenhæng er en Lokal Agenda 21, der derfor skal tage udgangspunkt i den danske virkelighed. Følgelig kan man i sin tematisering ikke blot tage udgangspunkt i fx diverse FN-kataloger over bæredygtighedsproblemer og indikatorer, men må starte med at afdække de specifikt danske udgangspunkter for en national bæredygtighedsstrategi – eksempelvis landets geografiske lidenhed, der i Danmark gør bæredygtig arealanvendelse kritisk eller i hvert fald anderledes end i et land som Spanien. Fattigdomsproblematikken er vel også en anden i Danmark end i udviklingslande, jf. statsministerens foran citerede bemærkning om det særlige behov for at ”skaffe plads” til de marginaliserede – mere end for at skaffe dem føde og tag over hovedet.

 

Det vil være afgørende for bedømmelsen af det danske strategibidrag ved FN’s opfølgningskonference i 2002, at det ikke blot fremtræder som standardiseret pligtarbejde, men bærer originalitetens mærke.

 

Sammenhæng mellem national og lokal Agenda 21

Det er vel nærmest en selvfølge at det allerede igangsatte Lokal Agenda 21-arbejde ude i amter og kommuner og videreførelsen heraf må indgå som et element i den nationale strategi. Et lovforslag til konsolidering af Lokal Agenda 21 er da også undervejs.

 

En af udfordringerne i det nationale strategiprojekt bliver at åbne en frugtbar dialog om bæredygtighed mellem det nationale og det regionale/lokale niveau. Hvis fx staten vælger den bredt samfundsorienterede tilgang til Agenda 21, bør det kunne inspirere kommunerne til i videre udstrækning end sket er, at inkorporere sociale og økonomiske aspekter i deres Lokal Agenda 21.

 

Omvendt kan staten lære af forgangskommunerne hvorledes man skaber bred folkelig mobilisering omkring bæredygtighedsproblematikken, og hvordan man kommunikerer effektivt om mål, aktiviteter og resultater. En god Lokal Agenda 21 fylder ikke mere end 10 sider, men der ligger en særdeles kraftig proces bag. Hvad skal en national Agenda 21 fylde? 10, 50 eller 500 sider? Hvordan prioriterer vi plandokumentet i forhold til den participative proces? Hvordan organiserer vi rent praktisk dialogen mellem det nationale og det lokale niveau?

 

Projektorganisation

Såfremt det nationale strategiarbejde får miljø og natur som omdrejningspunkt, dvs den snævre tilgang, vil Miljø- og Energiministeriet næppe få væsentlige problemer med at inddrage øvrige ministerier som underleverandører på sektorspecifikke problemstillinger i relation til natur og miljø.

 

Vælger man derimod den mere overordnede vision om bæredygtig samfundsudvikling som platform – hvad meget taler for – bliver det samarbejdsmæssigt kritisk at skabe en projektorganisation der bygger på ligeværdigt partnerskab mellem de mest berørte ministerier, evt. gennem nedsættelse af en ministerstyregruppe.  

 

Herudover vil det være en nærliggende overvejelse at etablere en national Agenda 21 komité med deltagelse af NGO’er, interesseorganisationer, forskning, m.m. som fast (korporativt) debatforum under strategiudarbejdelsen.

 

Projektevaluering

I forbindelse med den igangværende ”præevaluering” af strategiprojektet må man gå ud fra at der opstilles en række succeskriterier for projektet med tilhørende måleindikatorer. Det er i den forbindelse væsentligt at succeskriterierne ikke blot fokuserer på selve slutproduktet – det skriftlige strategioplæg til FN – men i lige så høj grad omfatter den participative proces og mulige sideeffekter af projektet. Eksempelvis ved brug af succeskriterier af følgende karakter: ”Via ministeriets avisudklipsservice forventes over projektperioden xxxx læserbrevsindlæg, kronikker eller redaktionelle indlæg om projektet”.

 

Konklusion

Natur- og Miljøredegørelserne fra 1995 og 1999 er plandokumenter af meget høj kvalitet, der ikke har behov for fremover at besmykke sig med Agenda 21-varebetegnelsen. Et forsøg herpå vil blive gennemskuet som blot og bar ometikettering. Det fundamentale spørgsmål i forbindelse med udarbejdelsen af en national Agenda 21 er derfor: Hvorledes adskiller en national Agenda 21 anno 2002 sig fra Natur- og Miljøredegørelserne anno 1999 og 2004? Hvordan bidrager den nationale Agenda 21 positivt i forhold til den allerede igangværende planlægning, så der ikke blot bliver tale om surt alibiarbejde?

 

Mulighederne synes at ligge i tilblivelsesprocessen, i den bredere tematisering og i koblingen til en samfundsmæssig udviklingsvision.



[1] Forfatteren er ophavsmand til Green City Denmark, medforfatter til KL-vejledning om grøn byfornyelse, har arbejdet for UN Habitat på Sustainable Cities Programme og har siden 1994 bistået Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen,  med landsdækkende introduktion og opfølgning i relation til Lokal Agenda 21.

[2] UNEP Second World Conservation Strategy definition: ”Development which improves people’s quality of life, within the carrying capacity of the earth’s life support system.”